以習近平法治思想爲引領 推進數字法治政府建設

習近平總書(shū)記強調：“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，爲推進國家治理體(tǐ)系和治理能力現代化提供有力支撐。”《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出：“健全法治政府建設科技保障體(tǐ)系，全面建設數字法治政府。”當前，數字技術給生(shēng)産要素構成、資(zī)源配置方式、經濟運行邏輯等都帶來廣泛而深刻的影響，也給政府治理理念、模式、實踐等帶來新挑戰新要求。數字法治政府建設應當以習近平法治思想爲引領，堅持以人民爲中(zhōng)心，實現政府治理法治化與數字化建設有機結合，協調促進，融合發展。

一(yī)、法治引領：深刻認識數字政府與法治政府的關系

從數字政府與法治政府的關系來看，數字化是促進依法、高效、科學行政的重要手段，法治化是解決價值沖突的重要路徑。既要通過數字技術賦能政府治理提升法治政府建設數字化水平，又(yòu)要融入法治價值導向确保數字政府建設始終在法治軌道上前進，這是健全完善政府治理體(tǐ)制機制的重要方面。

（一(yī)）數字技術賦能政府治理轉型。政府運用互聯網、大(dà)數據、人工(gōng)智能等信息技術解決公共問題、提供公共服務、實施公共治理，既是促進法治政府建設的重要動能，也是推動政府治理體(tǐ)系和治理能力現代化的着力點和突破口。一(yī)是促進高效行政。數字政府建設對法治政府建設的促進作用，首先體(tǐ)現在對政府效能的提升上。數字技術通過自身強大(dà)算力，将比例原則所追求的适當性、必要性和最小(xiǎo)損害要求更加精準化，實現行政行爲效益最大(dà)化。依托數字技術，公民通過遠程終端即可向政府申請行政審批，或者對行政機關進行監督和建議等，提高政府與公民互動效率。二是促進依法行政。微觀執法層面，數字技術将程序和标準固定後，執法人員(yuán)不能濫用權力作不實記錄或者違法裁量，能有效保障執法規範性；宏觀決策層面，将技術分(fēn)析預測、專家論證等環節設定爲決策必要程序，可以減少決策主體(tǐ)“拍腦袋”亂作爲。通過技術手段可以實現政府行使權力留痕，既便于有效監督，還可以優化政府信息公開(kāi)的範圍、方式和效果。

（二）法治保障護航數字政府建設。政府運用數字技術行使權力、履行職責過程中(zhōng)同樣需要嚴格執法，确保各項權力都在法治軌道上運行，通過公正與效率等法治價值保障數字政府建設的正确方向。一(yī)是爲數字政府建設提供價值導向。數字技術本身系價值中(zhōng)立，通過法治所倡導的公平、正義爲數字政府建設提供價值導向，推進政府治理實現善治。二是保障政府數字化改革依法推進。一(yī)方面通過法治形式保障國家層面政府數字化改革整體(tǐ)推進，防止政府數字化改革過程中(zhōng)爲追求效率而逾越法律底線；另一(yī)方面出于維護社會秩序的考量，推行重大(dà)改革必須于法有據，确有必要時應當通過立法機關授權調整有關制度或者法律法規的适用。

二、實體(tǐ)保障：妥善處理公民數字權利與政府數字權力的關系

習近平總書(shū)記指出，國家網絡安全工(gōng)作要堅持網絡安全爲人民、網絡安全靠人民，保障個人信息安全，維護公民在網絡空間的合法權益。公民數字權利一(yī)方面需要公權力保護，另一(yī)方面又(yòu)可能面臨公權力約束。例如，一(yī)些外(wài)賣配送員(yuán)拆除電動自行車(chē)限速器後超速行駛、逆行、闖紅燈等交通違法行爲屢見不鮮，其根本原因是外(wài)賣平台管理制度和算法設計迫使外(wài)賣配送員(yuán)“争分(fēn)奪秒”。此時市場監管部門通過審查外(wài)賣平台相關管理制度，對有關算法進行安全評估和監督檢查，調整外(wài)賣配送員(yuán)與平台企業之間的數字權利關系就很有必要。公民數字權利與政府數字權力可能形成一(yī)種緊張關系。如何妥善處理二者的關系？

（一(yī)）堅持以公民權利保障爲中(zhōng)心。保障公民權利是法治的核心。面對數字政府建設中(zhōng)權利與權力的緊張關系，要以保障公民權利作爲實現政府效能的前提，應當特别注意信息時代下(xià)公民隐私權、勞動權和休息權、人格尊嚴、個人信息權益等重要權益的保障和維護。

一(yī)是保護個人數據權益。在數據和算法管理下(xià)，人民群衆日常通信、購物(wù)記錄、浏覽記錄、活動軌迹等信息暴露在互聯網中(zhōng)，“算法操縱”“信息繭房”等就是侵犯個人信息權益的典型例證。《中(zhōng)華人民共和國民法典》（以下(xià)簡稱《民法典》）人格權編第六章專門規定隐私權和個人信息保護内容，第1034條明确“自然人的個人信息受法律保護”。《中(zhōng)華人民共和國個人信息保護法》（以下(xià)簡稱《個人信息保護法》）具體(tǐ)規定通過民事、行政和刑事三種手段，保護個人信息安全，該法第11條規定“國家建立健全個人信息保護制度，預防和懲治侵害個人信息權益的行爲，加強個人信息保護宣傳教育，推動形成政府、企業、相關社會組織、公衆共同參與個人信息保護的良好環境”。兩部法律爲個人信息保護奠定了堅實的法律基礎。數字法治政府建設過程中(zhōng)，政府應當依法維護國家數據安全、保護個人信息和商(shāng)業秘密，構建數字時代數據安全體(tǐ)系，保護公民、企業的公共數據權益。司法應當區分(fēn)不同情形加強數據權益保護：（1）自然人對其個人數據的權益，可以适用《民法典》關于個人信息保護的規定和《個人信息保護法》的規定予以保護。（2）如果相關主體(tǐ)對數據進行編排整理等，符合作品構成要件的，可以依照《中(zhōng)華人民共和國著作權法》的規定予以保護。（3）如果相關主體(tǐ)控制、持有的數據符合商(shāng)業秘密構成要件的，可以依照《中(zhōng)華人民共和國反不正當競争法》等法律關于商(shāng)業秘密的保護規則予以保護。（4）對于相關主體(tǐ)控制、持有的數據，其他主體(tǐ)具有不當獲取、使用等行爲，妨礙競争秩序的，可以依照《中(zhōng)華人民共和國反不正當競争法》相關規則處理。（5）相關主體(tǐ)之間對數據進行市場交易或者存在數據侵權情形的，可以依照《民法典》合同編或者侵權責任編的基本規則予以保護和處理。

二是規範個人信息處理。法律在明确個人信息受法律保護的同時，明确規定了個人信息處理規則和免責事由。《民法典》第1035條第1款規定：“處理個人信息的，應當遵循合法、正當、必要原則，不得過度處理，并符合下(xià)列條件：（一(yī)）征得該自然人或者其監護人同意，但是法律、行政法規另有規定的除外(wài)；（二）公開(kāi)處理信息的規則；（三）明示處理信息的目的、方式和範圍；（四）不違反法律、行政法規的規定和雙方的約定。”《民法典》第1036條規定三類免責事由，明确爲維護公共利益，合理實施的處理個人信息行爲，不承擔民事責任。《個人信息保護法》對個人信息處理的一(yī)般規定、敏感個人信息處理規則等均予以明确。當前，政府治理中(zhōng)使用個人信息的方式主要有：一(yī)是在國家政策制定中(zhōng)，利用數據建模技術，使用不特定多數人的個人信息；二是針對個人實施特定具體(tǐ)行政行爲時，利用“數據畫像”技術，使用特定的個人信息；三是使用特定個人的生(shēng)物(wù)識别信息，甄别特定對象身份，如确定犯罪嫌疑人等。不同使用方式帶來的安全風險不同，對其處理方式的規制也有差别，個人信息識别度越高的數據，政府使用時越需要謹慎，相應限制也越多。

三是尊重保障數字人權。有學者認爲，數字時代“數字人權”作爲“第四代人權”，具體(tǐ)包括數據信息自主權、數據信息知(zhī)情權、數據信息表達權、數據信息公平利用權、數據信息隐私權、數據信息财産權等方面。一(yī)方面數字時代個人缺乏信息資(zī)源與算法制衡能力，難以實現個人信息“自決”和侵害預防，往往隻能通過事後救濟模式尋求保護，難以防止大(dà)規模、持續性信息處理侵權風險；另一(yī)方面受個體(tǐ)經濟情況、學習能力、教育水平、生(shēng)活條件等多種因素影響，數據獲取、理解和使用能力差别較大(dà)，特别是殘障群體(tǐ)、老年群體(tǐ)、未成年群體(tǐ)等，會因數字鴻溝陷入機會不平等。立法層面，應當對這類群體(tǐ)予以特殊保護。例如，《個人信息保護法》第31條規定：“個人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個人信息的，應當取得未成年人的父母或者其他監護人的同意。個人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個人信息的，應當制定專門的個人信息處理規則。”行政層面，政府應當有效防範數據處理風險，讓個人免于被數字支配和控制的“恐懼”。例如，《互聯網信息服務算法推薦管理規定》明确，不得利用算法推薦服務誘導未成年人沉迷網絡，應當便利老年人安全使用算法推薦服務，對用工(gōng)管理算法亦作了特别規定。

（二）依法推動數據有序流動。數據是數字時代最重要的生(shēng)産要素。現有法律體(tǐ)系僅對數據、網絡虛拟财産保護作原則性規定，對數據的權屬、使用、交易、共享等沒有作出明确規範。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》指出，在依法保護國家安全、商(shāng)業秘密、自然人隐私和個人信息的同時，推進政府和公共服務機構數據開(kāi)放(fàng)共享，優先推動民生(shēng)保障、公共服務、市場監管等領域政府數據向社會有序開(kāi)放(fàng)。數據權益，涉及人格權益與财産權益、信息保護與數據共享、數字安全與數據利用、規範秩序與促進創新等價值和利益衡量，個人數據保護與數據流通共享往往此消彼長。政府自身要擴大(dà)數據開(kāi)放(fàng)，促進公共數據有效利用，同時要建立數據分(fēn)享平台和機制，完善數據确權，引導市場主體(tǐ)依法有序享有數據權益。司法要發揮引領作用，深刻理解社會價值，更加突出人格權益保護，統籌平衡各項利益關系，在維護數據安全、保護個人信息和商(shāng)業秘密前提下(xià)，促進數據合規高效流通使用，取得最佳政治效果、法律效果和社會效果。

（三）有效維護數字經濟秩序。2022年發布的《中(zhōng)共中(zhōng)央 國務院關于加快建設全國統一(yī)大(dà)市場的意見》第22條要求，“破除平台企業數據壟斷等問題，防止利用數據、算法、技術手段等方式排除、限制競争”。《中(zhōng)共中(zhōng)央 國務院關于加快建設全國統一(yī)大(dà)市場的意見》第23條提出，“加強對平台經濟、共享經濟等新業态領域不正當競争行爲的規制，整治網絡黑灰産業鏈條，治理新型網絡不正當競争行爲”。數字平台經濟活動中(zhōng)，通過算法、技術等進行不正當競争，損害消費(fèi)者、勞動者和其他經營者利益的現象時有發生(shēng)，如“大(dà)數據殺熟”“平台二選一(yī)”“外(wài)賣騎手困在系統裏”等。數字經濟中(zhōng)不同市場主體(tǐ)對市場的控制力量懸殊，難以通過市場自我(wǒ)調節實現平衡，需要政府強有力的幹預，防止“市場失靈”。

三、程序規範：有效平衡數字效率與程序正義的關系

習近平總書(shū)記指出，“沒有網絡安全就沒有國家安全，過不了互聯網這一(yī)關，就過不了長期執政這一(yī)關。”“善于運用網絡了解民意、開(kāi)展工(gōng)作，是新形勢下(xià)領導幹部做好工(gōng)作的基本功”。算法自動化決策等數字技術應用于公共行政領域，廣泛運用于資(zī)格審查、健康碼、食品安全監管、環境污染檢測和治理以及社會風險預測預警等社會治理諸多領域，構成公共行政與數字技術深度融合的社會治理新範式。同時，數字技術的運用可能危及參與、透明、公正等程序正義的基本要素。如何平衡數字效率和程序正義的關系，推動實現數字正義？

（一(yī)）重大(dà)行政決策中(zhōng)的民主參與。《重大(dà)行政決策程序暫行條例》明确重大(dà)行政決策要遵循決策啓動、公衆參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體(tǐ)讨論決定和決策公布、決策執行和調整等程序。以《浙江省行政合法性審查工(gōng)作規定》爲例，程序是否合法是審查重大(dà)行政決策合法性的主要方面之一(yī)。數字時代大(dà)數據和信息技術應用，爲行政決策提供了精确、量化的基礎數據，算法動态、精準的決策手段，爲公衆參與決策提供了技術平台；但也對基礎數據和決策系統的安全性提出了更高要求，一(yī)旦算法、數據出錯，如數據輸入錯誤、不全面、不客觀等，都會引發諸如算法歧視等決策錯誤情形，且由于算法解釋不規範或者算法不透明，導緻難以明确責任主體(tǐ)，難以追責。因此，應當推動構建多元主體(tǐ)參與、動态管理、全過程監督的科學、民主決策機制，完善落實數據與算法安全審查機制，構建面向行政人員(yuán)、數據管理者、算法開(kāi)發者及審查評估者的問責機制。

（二）行政執法中(zhōng)的程序保障。數字時代，行政執法程序的啓動、調查取證、作出決定、期限和送達均呈現新的特點。在數字應用場景中(zhōng)，行政權應當受行政法治價值系統調整。必須警惕“科技決定論”，對于通過數字賦能作出的行政決定，行政機關應當保留最終決定權，人民法院在審查行政執法活動合法性時，應當結合數字技術特點作出相應判斷。例如，在取證手段上，要審查技術手段使用的合法性；在證據形式上，要審查電子數據作爲電子證據的合法性；在舉證責任上，要依法适當兼顧電子信息手段特點确定責任分(fēn)配；對于期限和電子送達是否合法，也要結合技術特點依法作出相應認定。

（三）行政公開(kāi)中(zhōng)的知(zhī)情權。數字時代的行政公開(kāi)，既要通過政務數據開(kāi)放(fàng)共享促進數字經濟發展、提升社會治理水平，又(yòu)要滿足保障公衆知(zhī)情權、建設陽光政府的要求。一(yī)方面，積極研究數據開(kāi)放(fàng)、保護制度機制，實現對數據資(zī)源采集、傳輸、儲存、利用、開(kāi)放(fàng)的規範管理，促進政府數據在風險可控原則下(xià)有序公開(kāi)，滿足公衆知(zhī)情權、參與權、監督權，爲數據流動提供制度保障。另一(yī)方面，在數字行政中(zhōng)，行政機關應當依法告知(zhī)行政相對人将運用信息技術等作出行政決定。應當依法賦予行政相對人程序選擇權，由其決定是否适用數字行政系統，并且對高頻(pín)服務項目，如醫療衛生(shēng)、從業資(zī)格等保留線下(xià)辦理途徑，防止“數字鴻溝”影響其知(zhī)情權；行政相對人自行決定适用的，行政機關應當保留相應處理記錄，當發生(shēng)糾紛争議時，行政機關依法承擔舉證義務，依法對其行政決定之合法性作出解釋和說明。

（作者系最高人民法院黨組成員(yuán)、副院長、審判委員(yuán)會委員(yuán)）