國務院關于深化預算管理制度改革的決定

國發[2014]45号

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　爲貫徹落實黨的十八大(dà)和十八屆三中(zhōng)全會精神，按照新修訂的預算法，改進預算管理，實施全面規範、公開(kāi)透明的預算制度，現就深化預算管理制度改革作出如下(xià)決定。
　　一(yī)、充分(fēn)認識深化預算管理制度改革的重要性和緊迫性
　　建立與實現現代化相适應的現代财政制度，對于優化資(zī)源配置、維護市場統一(yī)、促進社會公平、實現國家長治久安具有重要意義。改革開(kāi)放(fàng)以來，特别是1995年預算法及預算法實施條例施行以來，在黨中(zhōng)央、國務院的正确領導下(xià)，我(wǒ)國财政制度改革取得顯著成效，初步建立了與社會主義市場經濟體(tǐ)制相适應的公共财政制度體(tǐ)系，作爲公共财政制度基礎的預算管理制度也不斷完善，爲促進經濟社會持續健康發展發揮了重要作用。
　　當前，我(wǒ)國已進入全面建成小(xiǎo)康社會的關鍵階段。随着經濟社會發展，現行預算管理制度也暴露出一(yī)些不符合公共财政制度和現代國家治理要求的問題，主要表現在：預算管理和控制方式不夠科學，跨年度預算平衡機制尚未建立；預算體(tǐ)系不夠完善，地方政府債務未納入預算管理；預算約束力不夠，财政收支結構有待優化；财政結轉結餘資(zī)金規模較大(dà)，預算資(zī)金使用績效不高；預算透明度不夠，财經紀律有待加強等，财政可持續發展面臨嚴峻挑戰。
　　黨的十八屆三中(zhōng)全會确立了全面深化改革的總目标，并對改進預算管理制度提出了明确要求，今年《政府工(gōng)作報告》也作出了部署。貫徹落實黨的十八屆三中(zhōng)全會精神和國務院決策部署，深化預算管理制度改革，實施全面規範、公開(kāi)透明的預算制度，是深化财稅體(tǐ)制改革，建立現代公共财政制度的迫切需要；是完善社會主義市場經濟體(tǐ)制，加快轉變政府職能的必然要求；是推進國家治理體(tǐ)系現代化，實現國家長治久安的重要保障。
　　二、準确把握深化預算管理制度改革的總體(tǐ)方向
　　（一(yī)）指導思想。
　　深化預算管理制度改革，要以鄧小(xiǎo)平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀爲指導，全面貫徹黨的十八大(dà)和十八屆三中(zhōng)全會精神，落實黨中(zhōng)央、國務院決策部署，按照全面深化财稅體(tǐ)制改革的總體(tǐ)要求，遵循社會主義市場經濟原則，加快轉變政府職能，完善管理制度，創新管理方式，提高管理績效，用好增量資(zī)金，構建全面規範、公開(kāi)透明的預算制度，進一(yī)步規範政府行爲，防範财政風險，實現有效監督，提高資(zī)金效益，逐步建立與實現現代化相适應的現代财政制度。
　　（二）基本原則。
　　遵循現代國家治理理念。按照推進國家治理體(tǐ)系和治理能力現代化的要求，着力構建規範的現代預算制度，并與相關法律和制度的修訂完善相銜接。健全财政法律制度體(tǐ)系，注重運用法律和制度規範預算管理，提高政府公共服務水平。
　　劃清市場和政府的邊界。凡屬市場能發揮作用的，财稅等優惠政策要逐步退出；凡屬市場不能有效發揮作用的，政府包括公共财政等要主動補位。
　　着力推進預算公開(kāi)透明。實施全面規範、公開(kāi)透明的預算制度，将公開(kāi)透明貫穿預算改革和管理全過程，充分(fēn)發揮預算公開(kāi)透明對政府部門的監督和約束作用，建設陽光政府、責任政府、服務政府。
　　堅持總體(tǐ)設計、協同推進。既要注重頂層設計，增強改革的系統性、整體(tǐ)性、協同性，又(yòu)要考慮外(wài)部環境和制約因素，實現與行政管理體(tǐ)制改革的有序銜接，合理把握改革的力度和節奏，确保改革順利實施。
　　三、全面推進深化預算管理制度改革的各項工(gōng)作
　　（一(yī)）完善政府預算體(tǐ)系，積極推進預算公開(kāi)。
　　1.完善政府預算體(tǐ)系。明确一(yī)般公共預算、政府性基金預算、國有資(zī)本經營預算、社會保險基金預算的收支範圍，建立定位清晰、分(fēn)工(gōng)明确的政府預算體(tǐ)系，政府的收入和支出全部納入預算管理。加大(dà)政府性基金預算、國有資(zī)本經營預算與一(yī)般公共預算的統籌力度，建立将政府性基金預算中(zhōng)應統籌使用的資(zī)金列入一(yī)般公共預算的機制，加大(dà)國有資(zī)本經營預算資(zī)金調入一(yī)般公共預算的力度。加強社會保險基金預算管理，做好基金結餘的保值增值，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續運行。
　　2.健全預算标準體(tǐ)系。進一(yī)步完善基本支出定額标準體(tǐ)系，加快推進項目支出定額标準體(tǐ)系建設，充分(fēn)發揮支出标準在預算編制和管理中(zhōng)的基礎支撐作用。嚴格機關運行經費(fèi)管理，加快制定機關運行經費(fèi)實物(wù)定額和服務标準。加強人員(yuán)編制管理和資(zī)産管理，完善人員(yuán)編制、資(zī)産管理與預算管理相結合的機制。進一(yī)步完善政府收支分(fēn)類體(tǐ)系，按經濟分(fēn)類編制部門預決算和政府預決算。
　　3.積極推進預決算公開(kāi)。細化政府預決算公開(kāi)内容，除涉密信息外(wài)，政府預決算支出全部細化公開(kāi)到功能分(fēn)類的項級科目，專項轉移支付預決算按項目按地區公開(kāi)。積極推進财政政策公開(kāi)。擴大(dà)部門預決算公開(kāi)範圍，除涉密信息外(wài)，中(zhōng)央和地方所有使用财政資(zī)金的部門均應公開(kāi)本部門預決算。細化部門預決算公開(kāi)内容，逐步将部門預決算公開(kāi)到基本支出和項目支出。按經濟分(fēn)類公開(kāi)政府預決算和部門預決算。加大(dà)“三公”經費(fèi)公開(kāi)力度，細化公開(kāi)内容，除涉密信息外(wài)，所有财政資(zī)金安排的“三公”經費(fèi)都要公開(kāi)。對預決算公開(kāi)過程中(zhōng)社會關切的問題，要規範整改、完善制度。
　　（二）改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制。
　　1.實行中(zhōng)期财政規劃管理。财政部門會同各部門研究編制三年滾動财政規劃，對未來三年重大(dà)财政收支情況進行分(fēn)析預測，對規劃期内一(yī)些重大(dà)改革、重要政策和重大(dà)項目，研究政策目标、運行機制和評價辦法。中(zhōng)期财政規劃要與國民經濟和社會發展規劃綱要及國家宏觀調控政策相銜接。強化三年滾動财政規劃對年度預算的約束。推進部門編制三年滾動規劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制。提高财政預算的統籌能力，各部門規劃中(zhōng)涉及财政政策和資(zī)金支持的，要與三年滾動财政規劃相銜接。
　　2.改進年度預算控制方式。一(yī)般公共預算審核的重點由平衡狀态、赤字規模向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，各級政府向本級人大(dà)報告支出預算的同時，要重點報告支出政策内容。預算執行中(zhōng)如需增加或減少預算總支出，必須報經本級人大(dà)常委會審查批準。收入預算從約束性轉向預期性，根據經濟形勢和政策調整等因素科學預測。中(zhōng)央一(yī)般公共預算因宏觀調控政策需要可編列赤字，通過發行國債予以彌補。中(zhōng)央政府債務實行餘額管理，中(zhōng)央國債餘額限額根據累計赤字和應對當年短收需發行的債務等因素合理确定，報全國人大(dà)或其常委會審批。經國務院批準，地方一(yī)般公共預算爲沒有收益的公益性事業發展可編列赤字，通過舉借一(yī)般債務予以彌補，地方政府一(yī)般債務規模納入限額管理，由國務院确定并報全國人大(dà)或其常委會批準。加強政府性基金預算編制管理。政府性基金預算按照以收定支的原則，根據政府性基金項目的收入情況和實際支出需要編制；經國務院批準，地方政府性基金預算爲有一(yī)定收益的公益性事業發展可舉借專項債務，地方政府專項債務規模納入限額管理，由國務院确定并報全國人大(dà)或其常委會批準。财政部在全國人大(dà)或其常委會批準的地方政府債務規模内，根據各地區債務風險、财力狀況等因素測算分(fēn)地區債務限額，并報國務院批準。各省、自治區、直轄市在分(fēn)地區債務限額内舉借債務，報省級人大(dà)或其常委會批準。國有資(zī)本經營預算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。
　　3.建立跨年度預算平衡機制。根據經濟形勢發展變化和财政政策逆周期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制。中(zhōng)央一(yī)般公共預算執行中(zhōng)如出現超收，超收收入用于沖減赤字、補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金、削減支出或增列赤字并在經全國人大(dà)或其常委會批準的國債餘額限額内發債平衡。地方一(yī)般公共預算執行中(zhōng)如出現超收，用于化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資(zī)金、削減支出實現平衡。如采取上述措施後仍不能實現平衡，省級政府報本級人大(dà)或其常委會批準後增列赤字，并報财政部備案，在下(xià)一(yī)年度預算中(zhōng)予以彌補；市、縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現平衡，并在下(xià)一(yī)年度預算中(zhōng)歸還。政府性基金預算和國有資(zī)本經營預算如出現超收，結轉下(xià)年安排；如出現短收，通過削減支出實現平衡。
　　（三）加強财政收入管理，清理規範稅收優惠政策。
　　1.加強稅收征管。各級稅收征管部門要依照法律法規及時足額組織稅收收入，并建立與相關經濟指标變化情況相銜接的考核體(tǐ)系。切實加強稅收征管，做到依法征收、應收盡收，不收過頭稅。嚴格減免稅管理，不得違反法律法規的規定和超越權限多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征稅款。加強執法監督，強化稅收入庫管理。
　　2.加強非稅收入管理。各地區、各部門要依照法律法規切實加強非稅收入管理。繼續清理規範行政事業性收費(fèi)和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費(fèi)基金項目。加快建立健全國有資(zī)源、國有資(zī)産有償使用制度和收益共享機制。加強國有資(zī)本收益管理，完善國家以所有者身份參與國有企業利潤分(fēn)配制度，落實國有資(zī)本收益權。加強非稅收入分(fēn)類預算管理，完善非稅收入征繳制度和監督體(tǐ)系，禁止通過違規調庫、亂收費(fèi)、亂罰款等手段虛增财政收入。
　　3.全面規範稅收優惠政策。除專門的稅收法律、法規和國務院規定外(wài)，各部門起草其他法律、法規、發展規劃和區域政策都不得突破國家統一(yī)财稅制度、規定稅收優惠政策。未經國務院批準，各地區、各部門不能對企業規定财政優惠政策。各地區、各部門要對已經出台的稅收優惠政策進行規範，違反法律法規和國務院規定的一(yī)律停止執行；沒有法律法規障礙且具有推廣價值的，盡快在全國範圍内實施；有明确時限的到期停止執行，未明确時限的應設定優惠政策實施時限。建立稅收優惠政策備案審查、定期評估和退出機制，加強考核問責，嚴懲各類違法違規行爲。 

（四）優化财政支出結構，加強結轉結餘資(zī)金管理。
　　1.優化财政支出結構。嚴格控制政府性樓堂館所、财政供養人員(yuán)以及“三公”經費(fèi)等一(yī)般性支出。清理規範重點支出同财政收支增幅或生(shēng)産總值挂鈎事項，一(yī)般不采取挂鈎方式。對重點支出根據推進改革的需要和确需保障的内容統籌安排，優先保障，不再采取先确定支出總額再安排具體(tǐ)項目的辦法。結合稅費(fèi)制度改革，完善相關法律法規，逐步取消城市維護建設稅、排污費(fèi)、探礦權和采礦權價款、礦産資(zī)源補償費(fèi)等專款專用的規定，統籌安排這些領域的經費(fèi)。統一(yī)預算分(fēn)配，逐步将所有預算資(zī)金納入财政部門統一(yī)分(fēn)配。在此之前，負責資(zī)金分(fēn)配的部門要按規定将資(zī)金具體(tǐ)安排情況及時報财政部門。
　　2.優化轉移支付結構。完善一(yī)般性轉移支付增長機制，增加一(yī)般性轉移支付規模和比例，逐步将一(yī)般性轉移支付占比提高到60%以上；明顯增加對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的轉移支付；中(zhōng)央出台增支政策形成的地方财力缺口，原則上通過一(yī)般性轉移支付調節。要大(dà)力清理、整合、規範專項轉移支付，在合理界定中(zhōng)央與地方事權的基礎上，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付，屬地方事務的劃入一(yī)般性轉移支付。對競争性領域的專項轉移支付逐一(yī)進行甄别排查，凡屬“小(xiǎo)、散、亂”以及效用不明顯的要堅決取消，其餘需要保留的也要予以壓縮或實行零增長，并改進分(fēn)配方式，減少行政性分(fēn)配，引入市場化運作模式，逐步與金融資(zī)本相結合，引導帶動社會資(zī)本增加投入。對目标接近、資(zī)金投入方向類同、資(zī)金管理方式相近的專項轉移支付予以整合。規範專項轉移支付項目設立，嚴格控制新增項目和資(zī)金規模，建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。加快修訂完善中(zhōng)央對地方轉移支付管理辦法，對轉移支付項目的設立、資(zī)金分(fēn)配、使用管理、績效評價、信息公開(kāi)等作出規定。研究建立财政轉移支付同農業轉移人口市民化挂鈎機制。在明确中(zhōng)央和地方支出責任的基礎上，認真清理現行配套政策，對屬于中(zhōng)央承擔支出責任的事項，一(yī)律不得要求地方安排配套資(zī)金；對屬于中(zhōng)央和地方分(fēn)擔支出責任的事項，由中(zhōng)央和地方按各自應分(fēn)擔數額安排資(zī)金。各地區要對本級安排的專項資(zī)金進行清理、整合、規範，完善資(zī)金管理辦法，提高資(zī)金使用效益。
　　3.加強結轉結餘資(zī)金管理。建立結轉結餘資(zī)金定期清理機制，各級政府上一(yī)年預算的結轉資(zī)金，應當在下(xià)一(yī)年用于結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資(zī)金，應當作爲結餘資(zī)金管理，其中(zhōng)一(yī)般公共預算的結餘資(zī)金，應當補充預算穩定調節基金。各部門、各單位上一(yī)年預算的結轉、結餘資(zī)金按照财政部的規定辦理。要加大(dà)結轉資(zī)金統籌使用力度，對不需按原用途使用的資(zī)金，可按規定統籌用于經濟社會發展亟需資(zī)金支持的領域。建立預算編制與結轉結餘資(zī)金管理相結合的機制，細化預算編制，提高年初預算到位率。建立科學合理的預算執行進度考核機制，實施預算執行進度的通報制度和監督檢查制度，有效控制新增結轉結餘資(zī)金。
　　4.加強政府購買服務資(zī)金管理。政府購買服務所需資(zī)金列入财政預算，從部門預算經費(fèi)或者經批準的專項資(zī)金等既有預算中(zhōng)統籌安排，支持各部門按有關規定開(kāi)展政府購買服務工(gōng)作，切實降低公共服務成本，提高公共服務質量。
　　（五）加強預算執行管理，提高财政支出績效。
　　1.做好預算執行工(gōng)作。硬化預算約束，年度預算執行中(zhōng)除救災等應急支出通過動支預備費(fèi)解決外(wài)，一(yī)般不出台增加當年支出的政策，一(yī)些必須出台的政策，通過以後年度預算安排資(zī)金。及時批複部門預算，嚴格按照預算、用款計劃、項目進度、有關合同和規定程序及時辦理資(zī)金支付，涉及政府采購的應嚴格執行政府采購有關規定。進一(yī)步提高提前下(xià)達轉移支付預計數的比例，按因素法分(fēn)配且金額相對固定的轉移支付提前下(xià)達的比例要達到90%。加快轉移支付預算正式下(xià)達進度，除據實結算等特殊項目外(wài)，中(zhōng)央對地方一(yī)般性轉移支付在全國人大(dà)批準預算後30日内正式下(xià)達，專項轉移支付在90日内正式下(xià)達。省級政府接到中(zhōng)央一(yī)般性轉移支付或專項轉移支付後，應在30日内正式下(xià)達到縣級以上地方各級政府。規範預算變更，各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執行。不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資(zī)金需要調劑使用的，按照财政部的規定辦理。
　　2.規範國庫資(zī)金管理。規範國庫資(zī)金管理，提高國庫資(zī)金收支運行效率。全面清理整頓财政專戶，各地一(yī)律不得新設專項支出财政專戶，除财政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外(wài)，其餘專戶在2年内逐步取消。規範權責發生(shēng)制核算，嚴格權責發生(shēng)制核算範圍，控制核算規模。地方各級财政除國庫集中(zhōng)支付年終結餘外(wài)，一(yī)律不得按權責發生(shēng)制列支。按國務院規定實行權責發生(shēng)制核算的特定事項，應當向本級人大(dà)常委會報告。全面清理已經發生(shēng)的财政借墊款，應當由預算安排支出的按規定列支，符合制度規定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規定的借墊款限期收回。加強财政對外(wài)借款管理，各級财政嚴禁違規對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付财政資(zī)金。各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資(zī)金餘額。
　　3.健全預算績效管理機制。全面推進預算績效管理工(gōng)作，強化支出責任和效率意識，逐步将績效管理範圍覆蓋各級預算單位和所有财政資(zī)金，将績效評價重點由項目支出拓展到部門整體(tǐ)支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，将評價結果作爲調整支出結構、完善财政政策和科學安排預算的重要依據。
　　4.建立權責發生(shēng)制的政府綜合财務報告制度。研究制定政府綜合财務報告制度改革方案、制度規範和操作指南(nán)，建立政府綜合财務報告和政府會計标準體(tǐ)系，研究修訂總預算會計制度。待條件成熟時，政府綜合财務報告向本級人大(dà)或其常委會報告。研究将政府綜合财務報告主要指标作爲考核地方政府績效的依據，逐步建立政府綜合财務報告公開(kāi)機制。
　　（六）規範地方政府債務管理，防範化解财政風險。
　　1.賦予地方政府依法适度舉債權限，建立規範的地方政府舉債融資(zī)機制。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以适度舉借債務；市縣級政府确需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代爲舉借。政府債務隻能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。剝離(lí)融資(zī)平台公司政府融資(zī)職能。推廣使用政府與社會資(zī)本合作模式，鼓勵社會資(zī)本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一(yī)定收益的公益性事業投資(zī)和運營。
　　2.對地方政府債務實行規模控制和分(fēn)類管理。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府債務分(fēn)爲一(yī)般債務、專項債務兩類，分(fēn)類納入預算管理。一(yī)般債務通過發行一(yī)般債券融資(zī)，納入一(yī)般公共預算管理。專項債務通過發行專項債券融資(zī)，納入政府性基金預算管理。
　　3.嚴格限定政府舉債程序和資(zī)金用途。地方政府在國務院批準的分(fēn)地區限額内舉借債務，必須報本級人大(dà)或其常委會批準。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，隻能用于公益性資(zī)本支出和适度歸還存量債務，不得用于經常性支出。
　　4.建立債務風險預警及化解機制。财政部根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指标，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。債務高風險地區要積極采取措施，逐步降低風險。對甄别後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構。要硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中(zhōng)央政府實行不救助原則。
　　5.建立考核問責機制。把政府性債務作爲一(yī)個硬指标納入政績考核。明确責任落實，省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。地方各級政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範化解财政金融風險的責任，政府主要負責人要作爲第一(yī)責任人，認真抓好政策落實。
　　（七）規範理财行爲，嚴肅财經紀律。
　　1.堅持依法理财，主動接受監督。各地區、各部門要嚴格遵守預算法、稅收征收管理法、會計法、政府采購法等财稅法律法規，依法行使行政決策權和财政管理權，自覺接受人大(dà)監督和社會各界的監督。建立和完善政府決算審計制度，進一(yī)步加強審計監督。推進預算公開(kāi)，增強政府理财工(gōng)作的透明度，減少政府自由裁量權，讓财政資(zī)金在陽光下(xià)運行。
　　2.健全制度體(tǐ)系，規範理财行爲。要健全預算編制、收入征管、資(zī)金分(fēn)配、國庫管理、政府采購、财政監督、績效評價、責任追究等方面的制度建設，紮緊制度的籬笆。要規範理财行爲，嚴格按照規範的程序和要求編報預決算，按規定的用途撥付和使用财政資(zī)金，預決算編報都要做到程序合法、數據準确、情況真實、内容完整。
　　3.嚴肅财經紀律，強化責任追究。财經紀律是财經工(gōng)作中(zhōng)必須遵守的行爲準則，也是預算管理制度改革取得成效的重要保障。地方各級政府要對本地區各部門、各單位财經紀律的執行情況進行全面檢查，通過單位自查、财政部門和審計機關專項檢查，及時發現存在的問題。強化責任追究，對檢查中(zhōng)發現的虛報、冒領、截留、挪用、滞留财政資(zī)金以及違規出台稅收優惠政策等涉及違規違紀的行爲，要按照預算法等法律法規的規定嚴肅處理。
　　四、切實做好深化預算管理制度改革的實施保障工(gōng)作
　　深化預算管理制度改革涉及制度創新和利益關系調整，任務艱巨，面臨許多矛盾和困難。各地區、各部門要從大(dà)局出發，進一(yī)步提高認識，把思想和行動統一(yī)到黨中(zhōng)央、國務院的決策部署上來。要以高度的責任感、使命感和改革創新精神，切實履行職責，加強協調配合，認真落實各項改革措施，合力推進預算管理制度改革。要堅持于法有據，積極推進相關法律法規的修改工(gōng)作，确保在法治軌道上推進預算管理制度改革。本決定有關要求需要與法律規定相銜接的，按法律規定的程序做好銜接。要加強宣傳引導，做好政策解讀，爲深化預算管理制度改革營造良好的社會環境。财政部要抓緊制定深化預算管理制度改革的具體(tǐ)辦法，印發各地區、各部門執行。各地區要結合本地實際情況制定具體(tǐ)政策措施和工(gōng)作方案，切實加強組織領導，确保改革順利實施。