國務院關于加強地方政府性債務管理的意見

國發〔2014〕43号

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　爲加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續健康發展，根據黨的十八大(dà)、十八屆三中(zhōng)全會精神，現提出以下(xià)意見：

　　一(yī)、總體(tǐ)要求

　　(一(yī))指導思想。以鄧小(xiǎo)平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀爲指導，全面貫徹落實黨的十八大(dà)、十八屆三中(zhōng)全會精神，按照黨中(zhōng)央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統一(yī)的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規範舉債的積極作用，切實防範化解财政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。

　　(二)基本原則。

　　疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法适度舉債融資(zī)權限，加快建立規範的地方政府舉債融資(zī)機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。

　　分(fēn)清責任。明确政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資(zī)本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。

　　規範管理。對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資(zī)金用途，把地方政府債務分(fēn)門别類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一(yī)。

　　防範風險。牢牢守住不發生(shēng)區域性和系統性風險的底線，切實防範和化解财政金融風險。

　　穩步推進。加強債務管理，既要積極推進，又(yòu)要謹慎穩健。在規範管理的同時，要妥善處理存量債務，确保在建項目有序推進。

　　二、加快建立規範的地方政府舉債融資(zī)機制

　　(一(yī))賦予地方政府依法适度舉債權限。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以适度舉借債務，市縣級政府确需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代爲舉借。明确劃清政府與企業界限，政府債務隻能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

　　(二)建立規範的地方政府舉債融資(zī)機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展确需政府舉借一(yī)般債務的，由地方政府發行一(yī)般債券融資(zī)，主要以一(yī)般公共預算收入償還。有一(yī)定收益的公益性事業發展确需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資(zī)，以對應的政府性基金或專項收入償還。

　　(三)推廣使用政府與社會資(zī)本合作模式。鼓勵社會資(zī)本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一(yī)定收益的公益性事業投資(zī)和運營。政府通過特許經營權、合理定價、财政補貼等事先公開(kāi)的收益約定規則，使投資(zī)者有長期穩定收益。投資(zī)者按照市場化原則出資(zī)，按約定規則獨自或與政府共同成立特别目的公司建設和運營合作項目。投資(zī)者或特别目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資(zī)産證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資(zī)者或特别目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、财政補貼等相關責任，不承擔投資(zī)者或特别目的公司的償債責任。

　　(四)加強政府或有債務監管。剝離(lí)融資(zī)平台公司政府融資(zī)職能，融資(zī)平台公司不得新增政府債務。地方政府新發生(shēng)或有債務，要嚴格限定在依法擔保的範圍内，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分(fēn)析和風險防控，做好相關監管工(gōng)作。

　　三、對地方政府債務實行規模控制和預算管理

　　(一(yī))對地方政府債務實行規模控制。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一(yī)般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院确定并報全國人大(dà)或其常委會批準，分(fēn)地區限額由财政部在全國人大(dà)或其常委會批準的地方政府債務規模内根據各地區債務風險、财力狀況等因素測算并報國務院批準。

　　(二)嚴格限定地方政府舉債程序和資(zī)金用途。地方政府在國務院批準的分(fēn)地區限額内舉借債務，必須報本級人大(dà)或其常委會批準。地方政府不得通過企事業單位等舉借債務。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，隻能用于公益性資(zī)本支出和适度歸還存量債務，不得用于經常性支出。

　　(三)把地方政府債務分(fēn)門别類納入全口徑預算管理。地方政府要将一(yī)般債務收支納入一(yī)般公共預算管理，将專項債務收支納入政府性基金預算管理，将政府與社會資(zī)本合作項目中(zhōng)的财政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要将債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務确需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資(zī)金要納入相應預算管理。

　　四、控制和化解地方政府性債務風險

　　(一(yī))建立地方政府性債務風險預警機制。财政部根據各地區一(yī)般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指标，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警範圍的債務高風險地區，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務餘額的規模和增長速度。

　　(二)建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中(zhōng)央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費(fèi)、處置存量資(zī)産等方式，多渠道籌集資(zī)金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啓動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員(yuán)責任。

　　(三)嚴肅财經紀律。建立對違法違規融資(zī)和違規使用政府性債務資(zī)金的懲罰機制，加大(dà)對地方政府性債務管理的監督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預算之外(wài)違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用于經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資(zī)金或改變既定資(zī)金用途；對企業的注資(zī)、财政補貼等行爲必須依法合規，不得違法爲任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規幹預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資(zī)。地方政府要進一(yī)步規範土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資(zī)行爲。

　　五、完善配套制度

　　(一(yī))完善債務報告和公開(kāi)制度。完善地方政府性債務統計報告制度，加快建立權責發生(shēng)制的政府綜合财務報告制度，全面反映政府的資(zī)産負債情況。對于中(zhōng)央出台的重大(dà)政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務，應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務公開(kāi)制度，加強政府信用體(tǐ)系建設。各地區要定期向社會公開(kāi)政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督。

　　(二)建立考核問責機制。把政府性債務作爲一(yī)個硬指标納入政績考核。明确責任落實，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正确的政績導向。對脫離(lí)實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資(zī)金、惡意逃廢債務等行爲，要追究相關責任人責任。

　　(三)強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資(zī)，不得要求地方政府違法違規提供擔保。金融機構等購買地方政府債券要符合監管規定，向屬于政府或有債務舉借主體(tǐ)的企業法人等提供融資(zī)要嚴格規範信貸管理，切實加強風險識别和風險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資(zī)的，應自行承擔相應損失，并按照商(shāng)業銀行法、銀行業監督管理法等法律法規追究相關機構和人員(yuán)的責任。

　　六、妥善處理存量債務和在建項目後續融資(zī)

　　(一(yī))抓緊将存量債務納入預算管理。以2013年政府性債務審計結果爲基礎，結合審計後債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商(shāng)确認，對地方政府性債務存量進行甄别。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一(yī)般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一(yī)般債務和專項債務。地方政府将甄别後的政府存量債務逐級彙總上報國務院批準後，分(fēn)類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關系不變，償債資(zī)金要按照預算管理要求規範管理。

　　(二)積極降低存量債務利息負擔。對甄别後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資(zī)金用于重點項目建設。

　　(三)妥善償還存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規則，減少行政幹預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優質資(zī)産、加強經營管理、加大(dà)改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府應指導和督促有關債務舉借單位加強财務管理、拓寬償債資(zī)金渠道、統籌安排償債資(zī)金。對确需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資(zī)産償還債務。對确需地方政府履行擔保或救助責任的債務，地方政府要切實依法履行協議約定，作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協議認真落實償債責任，明确償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對确已形成損失的存量債務，債權人應按照商(shāng)業化原則承擔相應責任和損失。

　　(四)确保在建項目後續融資(zī)。地方政府要統籌各類資(zī)金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資(zī)金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目确實沒有其他建設資(zī)金來源的，應主要通過政府與社會資(zī)本合作模式和地方政府債券解決後續融資(zī)。

　　七、加強組織領導

　　各地區、各部門要高度重視，把思想和行動統一(yī)到黨中(zhōng)央、國務院決策部署上來。地方政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範化解财政金融風險的責任，結合實際制定具體(tǐ)方案，政府主要負責人要作爲第一(yī)責任人，認真抓好政策落實。要建立地方政府性債務協調機制，統籌加強地方政府性債務管理。财政部門作爲地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分(fēn)析和風險監控等工(gōng)作；發展改革部門要加強政府投資(zī)計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開(kāi)工(gōng)項目；金融監管部門要加強監管、正确引導，制止金融機構等違法違規提供融資(zī)；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，促進完善債務管理制度，防範風險，規範管理，提高資(zī)金使用效益。各地區、各部門要切實履行職責，加強協調配合，全面做好加強地方政府性債務管理各項工(gōng)作，确保政策貫徹落實到位。

國務院辦公廳

2014年9月21日