增加有效政策供給化解地方債務風險

地方政府債務的審計結果近期已經發布。如果從地方政府債務或者公共部門負債率這樣一(yī)個特定角度去(qù)考察，審計結果可以使我(wǒ)們形成一(yī)個基本判斷：公共部門以債務率水平爲關鍵指标的債務總量，總體(tǐ)上處于安全區。但在局部，已經出現了某些地方公共部門負債過量的問題——它是不均勻的、隐性的，在長時間内人們不易察覺、無從判斷，風險不可忽視。

其中(zhōng)不可忽視的是導緻地方債問題的體(tǐ)制性因素，即中(zhōng)國财稅制度的不完善。當前中(zhōng)國财稅制度中(zhōng)，省以下(xià)地方政府的分(fēn)稅制遲遲未能成形。

1994年的财稅體(tǐ)制改革，以相當大(dà)的決心搭建起與市場經濟相配套的分(fēn)稅分(fēn)級财政體(tǐ)制框架。但是由于種種原因，分(fēn)稅制漸進路徑帶有濃重的過渡色彩，如對省以下(xià)的體(tǐ)制，當時寄希望于地方各級能不能在探索中(zhōng)走出一(yī)條地方四級加中(zhōng)央共五級分(fēn)稅這樣的中(zhōng)國特色的道路來，但現在可以說：此路不通。還有人建議，在稅率方面可以依靠增值稅共享，形成一(yī)省一(yī)地一(yī)率。筆者認爲，這是非常危險的思路。實行一(yī)地一(yī)率，就是回到分(fēn)成制、包幹制，颠覆了1994年改革的基本制度成果，強化了“會哭的孩子有奶吃”、“跑部錢進”的狀态，與市場經濟的公正、穩定、規範不符。

從這個意義上說，目前省以下(xià)體(tǐ)制的困擾，實際上就是陷于分(fēn)成制和包幹制。真正的分(fēn)稅制搞不下(xià)去(qù)，演化成爲五花八門、複雜(zá)多變、讨價還價色彩非常濃厚的分(fēn)成制和包幹制。現在人們抨擊的地方政府職能扭曲、行爲短期化、土地财政化等等，闆子該打在哪兒？打在分(fēn)稅制身上，就打錯了地方，因爲省以下(xià)并沒有進入分(fēn)稅制狀态，它出毛病，恰恰是出在我(wǒ)們過去(qù)就知(zhī)道會弊病叢生(shēng)的分(fēn)成制、包幹制的實際制度狀态上。

搞市場經濟，除了分(fēn)稅制爲基礎的分(fēn)級财政體(tǐ)制别無選擇。那麽今後怎麽辦？一(yī)個辦法是制度“扁平化”、減少層級。對此，财政部和中(zhōng)央已有明确要求。現在廣東已經在順德先行先試行政省直管縣，湖南(nán)的動作也很大(dà)。這樣一(yī)來，省下(xià)面的市和縣，在财政上可能先形成實體(tǐ)層級，行政也會随後跟上，最終達到減少層級的效果。對于鄉鎮而言，取消農業稅以後，大(dà)多數地區實際上早已經通過鄉财縣管和綜合改革，不再考慮财政設置實體(tǐ)層級。

這樣，新的思路可以勾畫出來了：“扁平化”在先，跟着就是按照中(zhōng)央、省、市縣三個層級分(fēn)稅，三級配置稅基。地方省和市縣兩個平台上放(fàng)什麽稅？這是關鍵，但現在已看得出端倪：西部已經啓動了資(zī)源稅改革，這些工(gōng)商(shāng)業不發達但是資(zī)源富集的地區，通過資(zī)源稅改革可以形成自己的地方稅财源支柱；而其他的較發達地區，通過現在上海、重慶開(kāi)始的房産稅改革，有可能打造成另外(wài)一(yī)個長久的、跟市場經濟運行機制内洽的、有支撐力的大(dà)宗穩定收入來源，形成另一(yī)個地方财源支柱。地方稅體(tǐ)系的主打稅種可由此清晰化。

如果沒有一(yī)個很好的分(fēn)稅制制度框架，轉移支付怎麽做都是擺不平擺不好的。制度框架搭好了，轉移支付就可以進一(yī)步按照體(tǐ)制邏輯加以優化。

我(wǒ)國中(zhōng)央政府層級的收入，現在大(dà)概穩定在财政收入的52%左右，其中(zhōng)用于中(zhōng)央本級支出的隻有20%左右，32%左右用于支持中(zhōng)西部發展，這總體(tǐ)上是符合中(zhōng)央政府職責和全局利益的。今後要處理好的問題是，均衡性轉移支付應該進一(yī)步擴大(dà)份額，同時适當壓縮專項轉移支付。

從現在的審計結果看，今後還需要推動地方陽光融資(zī)制度的形成。審計部門提出的建議已經包含了這方面的内容，包括如何建立地方公債制度建設。以後還可以考慮地方根據項目情況發行與之對應的市政債，這樣使地方政府舉債有透明度、有公衆監督，也有其他監督機制的綜合作用，這也是分(fēn)稅制下(xià)分(fēn)級财政必須解決的一(yī)個重大(dà)問題。其基本原則應該是一(yī)級政權，有一(yī)級事權；一(yī)級财權，一(yī)級稅基，一(yī)級預算，以及相呼應的一(yī)級産權和一(yī)級舉債權。與此相關的，是以後地方層級的資(zī)産收益，也應該按照相關原則，涵蓋在預算體(tǐ)系中(zhōng)。預算體(tǐ)系中(zhōng)，應該包括經常性收支預算、國有資(zī)本經營預算、基金預算以及社會保障預算等。